公元4世纪初，当木骨闾脱离拓跋鲜卑部落联盟时，柔然还只是一个氏族部落。切鲁社被称为柔，后来成为拓跋鲜卑部落联盟的“统帅”。凭借强大的骑兵，他们不断地征服和吞并邻近的氏族和部落，柔然部落联盟的酋长和首领，积累了大量的奴隶和财富，成为世袭贵族，王位的继承基本上是父子。从彻鲁会到舍伦大约五代，柔然的氏族和部落逐渐发生变化。掠夺战中，许多新的氏族和部落并入柔然部落联盟，而原有的氏族和部落在拓跋鲜卑的进攻下逐渐解体或重新组合，原有的血缘在一定程度上被破坏。氏族成为军事基于领土和经济关系的行政单位。
柔然内部的阶级分化和贫富差距也在扩大：世袭可汗、领袖、成年人等。一些平民通过掠夺战争获得了许多财产和奴隶。然而，一些平民变得越来越贫困，被迫依赖贵族，甚至成为奴隶。就这样逐渐形成了统治阶级和被统治阶级。 5世纪初，舍伦统一漠北后，建立了军法和官制，初步具备了第一个奴隶国家的特征。
柔然的较高统治者叫可汗，相当于匈奴的单于。他手下有大臣协助可汗管理内外事务。每个可汗都有自己的行号，比如舍伦是柔然的创始人，所以他称他为“求斗法”，意思是“控制开口”。大臣也有编号，如漠河（意为漠河、勇猛、领袖）、墨渊（意为圣洁）等。高级官员的官方职位包括国务大臣、国师、翟立发、土豆发、翟里、土豆登、翟金。国务大臣，如《南齐书·瑞瑞鲁传》记载国务大臣席丽雅、邢纪洛辉。主要负责行政和外交，是文官之首，相当于中原丞相。

由僧人教导的国师，主要负责宗教事务。如《大藏经传》第八部《法源传释》记载，法源的二弟“法艾”也是僧人，释经传法。睿睿，国师。 ，有三千户人家的薪水”。立发，又名“成尼”，身居高位，为可汗族所执，掌握一方军权。这个官方头衔后来被土耳其人继承。土豆发，又名土豆发、土图发，是仅次于程立发的官职，为柔然王室所担任。如《北史·匍匐传》中提到，546年“阿纳勾派他吐豆送玉九鲁汗巴，娶姬等送女儿到晋阳”，娶高欢为妻。
《北齐书》、《魏书》还载有“吐头发郁久闾状延等”、“阿那瓌遣其从祖吐豆发率精骑一万南出”等等。程立，《古今姓书辩证法》说：“你们的官程立，就像我国的方伯。”位于程立发和土豆发下。如《北方历史：匍匐传》中提到的提力阿依普的发掘等。土豆邓据说是土豆发的，或者和图屯一样，都在腾力法、土豆发、腾力之下。一进为奇进，先为官衔，后转为氏，属土吞之下。 《资治通鉴》卷八十四，梁武帝萧炎天十六年曾记载遣魏璧建贡，胡三行注曰：“天晋，号柔然，曲熹。转身。”
综上所述，柔然的职称和职级比较简单：除了丞相和国师主要负责行政和宗教事务，其余的官职都负责军事和事务。平民。并且所有成年强者都被编成骑兵，战时通常放牧牛群，挥舞武器在马背上作战。当他们行军时，他们骑在马背上，携带牲畜、财产、妻子和孩子。从可汗，从大臣到根据地，无一不按军队组织，是军民结合的游牧z权。柔然在各部掌门下，仿效北魏的制度，设立统领千人的将领和统领数百人的统帅。
《魏书·蠕蠕传》称社呛“始立军法：千人为军，军置将一人，百人为幢，幢置帅一人；先登者赐以虏获，退懦者以石击首杀之，或临时捶挞。无文记，将帅以羊屎粗计兵数，后颇知刻木为记”。柔然部落首领经常在敦煌和张掖的北汗廷会面，如果可汗继位出现问题，有权解雇或任命新的可汗。
柔然中后期也受到中原文化的影响，尤其是北魏的法律法规对其影响深远。从464年（北魏太平五年）起，皇帝即位后，年号“永康”模仿中原王朝制度。随后，其他可汗分别使用了“太平”、“泰安”、“远征”、“晋昌”等年份。阿那贡时期除了国名外，还模仿中原官制，设立了石中、黄门等。

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