[拼音]：Xifang wenguan zhidu

[外文]：Western civil services

又称西方公务员制度。资本国家由法律、法规、政策规定的有关国家公务人员考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类、管理机构和体制等具体内容的总称。它是资本国家 的重要组成部分。

英文“文官”civil servant，原指英国由国王任命，专职部门发给证书，进行文职工作，并由国王和议会直接发给报酬的文职服务人员，带有封建色彩。英国文官制度建立以后，专指经过公开考试，择优录用，无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员，在法国称“公务员”，美国称“ 雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早，影响较大，因此，西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。

中世纪以前，欧洲诸国的官员几乎全是教士、贵族、封建诸侯，尚无文官。日本到19世纪中叶，官吏主要还是武士。随着社会结构的变化，在英国最早出现了文官制度。在英国之后，加拿大于1882年采用了文官制度。美国于1883年建立文官制度，后经多次改革，成为西方文官制度的典型。第二次世界大战后，法国、联邦德国、日本、意大利等国相继颁布了文官制度法或公务员法，建立起现代西方文官制度。西方文官制度的演变，大体经历了君主专制的恩赐制时期、资产阶级权贵的个人恩赐制时期、 *党分赃制时期。

西方国家一般都通过制定法律确保文官制度的建立和运行。通常有 3种形式：

（1）在文官总法规下，制定各种补充法规、条例和实施细则，如瑞士、法国、联邦德国、日本等。

（2）无文官总法规，直接制定一些单行法规、条例和规定，如英国。

（3）有文官总法规，但随着情况的变化，内容经过多次修改补充，各项单行法规实际上已与总法规并行，如美国。

文官一般区分为政务官和事务官。政务官是随着 更迭而进退，以自己所属 *党在竞选中的胜败为转移的行政首脑。包括经民选、代议机构选举或经由代议机构同意任命的 首脑、内阁阁员、部委主要长官及由他们直接委任的官员。政务官掌握着行政机关的决策权和领导权，负有决策、计划、协调、组织、监督等重要行政职责，并以宣传和推行执 *党的政策和主张为己任。任职须顾及其政治背景、党派关系、政治主张等因素，不必注意特殊的专业知识和专业能力，实行任期制。事务官是 的中下级公务人员。他们经过公开考试，择优录用，不受执 *党和 更替的影响，非违法失职，不得任意撤换，受文官制度保护。事务官负责为行政决策机构提供咨询、草拟文件、设计方案、执行决策、管理日常公务等，实际操纵着行政机构的运转。他们需要有从事行政的专业知识和能力。

文官的录用办法主要是采取考任制，还有选任制，委任制、聘任制等。第二次世界大战后，西方文官制度普遍重视功绩、实效、能力和专业化；强调文官中通才和专才两种标准互补，博专结合；实行低级文官重专才，高级文官重通才的任用方式；还实行试用期考察制度。为防止文官录用中 、弄虚作假等现象发生，还采用了法律保障和技术保障等措施。法律保障有：

（1）在录用方法上堵塞可能的各种不正当的渠道，如美国文官职业道德规则；

（2）在司法上设置特别机构，监督控制择优录用的实施，如法国行政 、英国考选委员会等都负有此职责，一旦发现不法现象立即给予制裁；

（3）建立个人申诉程序，保障应试人的合法地位。技术保障是为提高考试的信度和效度，保证考试方法和内容在技术处理上客观公正，在考试前进行技术测定等。

文官的权利和义务，一般均通过有关的法律、法规加以确定。权利主要有：身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权等。义务主要有：

（1）执行任务；

（2）服从命令；

（3）严守秘密；

（4）对国家忠实；

（5）遵守法令；

（6）文官中立。文官中立指严格限制文官参加 *党活动。对违反者一般都规定要给予比较严厉的处罚直至承担刑事责任；文官不得以公职身份参加竞选，如要参加，须先辞去公职；文官必须忠实于 ，不得随意攻击 ；在执行 公务中，只服从法律和上级的指令，不受党派和政治压力的影响；文官的录用、任免、晋升、调动不受 *党和决策者的干预。文官中立保证文官不与内阁共进退，保证 权力程序化移交，维护 政策的连续性和政治稳定。

是西方文官制度的一个典型特征，也是 行政的基础。采用职位分类的国家，一般都制定有关法规，并由 较高一级机关主持实施。20世纪70年代以后实行职位分类的国家趋于重视人对职位的影响。如1978年美国文官制度改革，设立高级文官系列，该系列的文官可不受原职位分类法的限制，总统和联邦 各机构行政首长可灵活地选择适合的人选调到更需要的职位上。此外，职位分类的结构也趋于简化，一些国家缩减了职类数目和职等、职级层次，使实施程序相对简化。

文官考核以实绩为依据，实绩以完成工作数量和质量的实效来考察。各国文官考核内容和方法各有差异，但重实绩，重考评，设有专门机构统一负责则是一致的。在法律上有原则规定，还订有细则，对诸如工作数量、质量、适应能力、知识、性格、判断力、责任心、创造力、可靠程度、监督能力、积极性、道德等内容进行全面考核，根据考核结果决定公务人员的职务升降或奖惩。

文官培训一般也有法律和法规加以确定。如美国国会 1958年通过《 雇员培训法》，法国 1971年颁布《继续教育法令》等。文官接受培训是权利也是义务。其形式包括：职前培训、在职培训、高级文官培训、专业培训、政策培训、新技能培训等。各国建立有专门负责文官培训的机构。如英国1968年建文官部，成立 管理培训司；美国1978年建 管理局，设培训局，文官培训机构各有不同，如法国国立行政学院专门培训行政官员和准备进入 的官员，巴黎综合工艺大学专门培训文职技术人员；日本国家公务员进修中心、美国联络执行官学院都为本国培训了大量文官。

文官职务的升降从一定意义上说是 考核的体现和延伸。职务晋升一般有 4种方式：年资晋升制、功绩晋升制、越级晋升制、考试晋升制。实践中，这 4种晋升制度互有利弊，其中以功绩晋升制优点较多。西方国家对文官降职也有明确规定。日本《国家公务员法》第78条规定：“职员符合下列条件之一时，根据 院规则规定，可以违反本人意愿强行降职或免职：

（1）工作成绩不佳；

（2）因身心不健康，对执行职务不利或有困难；

（3）其他缺少任其官职必备条件；

（4）由于官制和定员的变动或预算减少，出现官职或人员过剩。”法国《公务员总章程》关于纪律处分的第5种即为“降职”。

文官管理机构的设置、职能、权力及其法律地位各国不尽相同，大致可分为 4种类型；①部外制，在国家行政机关（ 系统）之外，设置独立的 机构，综掌 行 。美国和日本等国属于这种类型。

（2）部内制，在国家行政机关之内设置 行政机构，各项 管理都由各行政部门自行负责。法国、联邦德国、瑞士等国属于这种类型。

（3）折衷制，参酌部外制与部内制的利弊，建立半独立性的 机构。特点是考试录用权由具有独立地位的专门文官委员会总揽，任职以后的各项管理工作，则由各行政部门负责。英国是采取这种折衷制的国家。

西方文官制度的弊端主要表现为：

（1） 行政效率较私营企业低；

（2）机械式工作方式和通常论资排辈的晋升方式往往压抑人才；

（3）文官弄权，不负责任，往往使政务官左右为难；

（4）有权势的文官集团在社会上形成了受到特别保护的利益集团。

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